Eierskapsbegrensningsreglene: Potensielt konkurranse­­svekkende lovforslag

Tekst: Vivian Fjeldstad

— Vi har trukket inn de sentrale aktørene i en arbeidsgruppe for å få et godt

grunnlag å vurdere aktuelle problemstillinger på, sier leder av arbeidsgruppen og seksjonssjef Helga Festøy i Statens legemiddelverk.

— Arbeidsgruppen har vært med på hele prosessen og vi har strukket oss for at alle skulle kunne stå bak rapporten. Likevel preges arbeidet av at de forskjellige ­del­takerne har så ulikt syn på hva som er ­riktig i disse spørsmålene. Jeg mener likevel at denne rapporten er det beste grunnlaget som nå finnes for å vurdere en ­eventuell lovendring, sier Festøy.

Ikke sort-hvitt
Administrerende direktør i Apotek­foren­ingen, Kai Finsnes, roser Legemiddel­verkets vilje til å involvere berørte aktører i utredningsarbeidet og trekker frem det som et positivt aspekt i den saken.

— Aktører med helt forskjellige inte­resser har bidratt i utredningsarbeidet. De ulike aktørenes forskjellige syn har nok bidratt til at det har vært krevende å få et enhetlig fokus. Men det er slikt som kan skje når man velger en så åpen prosess som i dette tilfellet, mener Finsnes.

— Vårt prinsipielle standpunkt er at man bør videreføre et forbud mot direkte ­eierskap i apotek for tilvirkere. Imidlertid mener vi regelverket bør utformes mer smidig når det gjelder indirekte eierskap, for å slippe avgrensningsproblemene vi nå ser som følge av dagens lovgivning. Det er dette som har ledet til behovet for den ­kartleggingen som er forsøkt gjort i ut­redningen, sier han.

Finsnes mener man i smidighetsvur­deringen må ta hensyn til betingelser som at eierskapet ikke skal stå til hinder for oppnåelse av helsepolitiske mål.

— Det kan ikke være slik at den norske apotekeieren skal miste sin apotekkonsesjon dersom noen finner at en tilvirker eier en marginal andel av et børsnotert ­selskap, som igjen eier en liten andel av morselskapet til en av de norske apotekkjedene, skisserer han.

— I stedet bør det legges avgjørende vekt på om eierskapet gir mulighet for å utøve reell innflytelse på hvordan apotekvirksomheten drives. Til dette kreves et mer fleksibelt regelverk, og bruk av godt skjønn.

— Hvorfor mener Apotekforeningen vertikal integrasjon er problematisk?

— Fordi apotek er legemiddelfaghandel og arena for legemiddelinformasjon. Kundene skal være trygge på at de råd som gis om legemidler i apotek, er til ­kundens beste. Slik informasjon påvirker legemiddelbruken i positiv retning, for­klarer Finsnes.

— Apotekets troverdighet som lege­middelinformatør vil svekkes dersom ­publikum tviler på at apoteket gir uhildet informasjon. Slik tvil vil lettere kunne ­skapes dersom produktinnehaver eier apotek. I tillegg vil tilvirkers eierskap medføre at alle ledd i distribusjonskjeden utelukkende vil være best tjent med høyest mulig pris ut av apotek.

— Slik erdet ikke i dag. Nå er det slik at grossister og apotek er tjent med også å forhandle ned pris hos leverandør. Denne mekanismen, sammen med anledning til generisk bytte, har gitt et par milliarder ­kroner i innsparing for legemiddelkjøperne på generikaområdet de senere år. Distri­busjonsleddets evne til å levere legemidler til konkurransedyktige priser er vesentlig for apotekenes legitimitet i samfunnet.

Fare for negative ­strukturendringer
Heller ikke Legemiddelindustriforeningen (LMI) ønsker noen lovendring på dette området.

— Vårt synspunkt er helt klart. Vi ønsker ikke noen lovendring, sier rådgiver i LMI, Erling Ulltveit.

— Spørsmålet om tilvirker kan eie ­apotek, er et prinsipielt viktig spørsmål og problemstillingen har tidligere vært grundig politisk behandlet. Vi mener den begrunnelsen som ble lagt til grunn for dette i legemiddelmeldingen i 2005, fortsatt er like gyldig i dag.

— Å foreta endringer i eierskapsreglene vil trolig åpne for vesentlige overgripende strukturendringer i legemiddeldistribu­sjonen, som vi i dag har vanskelig for å se omfanget av, påpeker han.

LMI synes det blir feil å fokusere på Statens legemiddelverks mulighet til å overvåke og håndheve eierskapsreglene.

— Vi mener at påståtte problemer med håndheving i seg selv ikke kan rettferdiggjøre at man endrer på en legemiddel­politisk prinsipielt viktig målsetting. Utgangspunktet for arbeidet omkring utredningen burde i langt større grad ­drøftet om hensynene bak eierbegrensningsreglene også gjør seg gjeldende i dag. Medlemmer av arbeidsgruppen har underveis gjort Legemiddelverket oppmerksom på dette.

— Vi synes det er beklagelig at dette ikke har blitt gjort, sier Ulltveit.

— Dagens regelverk er ikke spesielt vanskelig å forholde seg til, og vi mener at åpner man for total integrasjon, kan man få integrerte foretak som kontrollerer hele distribusjonskjeden fra produsent til ­pasient. Slike enheter vil bli vanskeligere å kontrollere for myndighetene enn hva ­situasjonen er i dag, påpeker han.

— Å samle så mye makt hos en aktør vil ikke være gunstig, verken fra et folkehelseperspektiv eller konkurransemessig. Det vil gjøre markedet enda mer lukket, noe som igjen vil føre til enda dårligere informasjon og kontroll over priser, sier Ulltveit.

Vanskeligere for frittstående apotek
Felix Ally, som driver Torvet apotek i Hokksund og er styreleder i Apotek­gruppen som representerer 30 kjede­uavhengige apotek, sier de er imot at til­virkere skal eie apotek.

— Vertikal integrasjon mellom grossister og apotekkjeder gjør at uavhengige apotek har svakere rammebetingelser enn kjedeapotek. Det skyldes blant annet at kjede­apotekene kan hente ut fortjeneste i flere handelsledd, mens kjedeuavhengige ­apotek utelukkende må tjene penger på apotek­driften.

— Videre svekkes våre rammebetingelser av at vi er tvunget til å kjøpe lege­midler fra våre konkurrenter. Det setter oss i en dårligere situasjon enn kjedeapo­tekene, forklarer Ally.

— Dersom det åpnes for ytterligere ­former for vertikal integrasjon (total ­integrasjon) vil man kunne få svært mek­tige konstellasjoner bestående av pro­dusenter, grossister og apotek. Spesielt frykter vi at det vil bli vanskeligere å få gode innkjøpsbetingelser hvis generika­leverandørene kommer sterkere inn påeier­siden i apotekkjedene. Man vil da kunne få lukkede ­handelsledd som gjør at det blir vanskelig for aktører som kun driver apotek å få ­fornuftige leveringsbetingelser, tror Ally.

Dagens lovverk for stivt
Heller ikke apotekkjedene er ubetinget begeistret for endringsforslaget. Men Alliance apotek / Boots apotek mener lovverket er for stivt slik det er i dag.

— Prinsipielt er Alliance for at forbudet mot at tilvirkere kan eie apotek fortsetter, men dagens lovverk tar ikke hensyn til den internasjonaliseringen som har skjedd på det norske apotekmarkedet, sier fagdirektør Marit Andrew.

— I Sverige derimot, har man i for­bindelse med liberaliseringen tatt hensyn til dette og sier at begrensningen gjelder kun når dette kan få reell betydning i ­markedet, påpeker hun.

— Vi mener det er viktig at apotekene kan stå frem som produsentnøytrale i vår informasjon om ulike behandlingsalterna­tiver, og at det ikke kan såes tvil rundt de rådene apotekene gir på bakgrunn av ­eierskap.

— Allliance UniChem Norge AS er eid blant annet av et amerikansk investeringsselskap. Dette investeringsselskapet eier også et amerikansk legemiddelselskap som har noen få spesialiserte produkter. Ett av disse er utlisensiert og selges i Norge. I ytterste konsekvens kunne et rigid regelverk medføre at Alliance UniChem Norge mister retten til å eie apotek grunnet et legemiddel som har en meget begrenset omsetning i Norge. Det er slike forhold det foreslåtte svenske regelverket tar høyde for, forklarer fagdirektøren.

Trenger omsetningssterke generika
Norsk Industriforening for generiske ­legemidler, (NIGeL) deltok i arbeids­gruppen. Talsmann Ivar Kvale, mener ytterligere vertikal integrasjon må sees i sammenheng med anledning til at ­apotek/grossistkjeder selv kan skaffe omsetningssterke blåreseptmedisiner fra tredjepartsprodusenter, som også leverer til flere generikaleverandører.

— På denne måten kan ytterligere distribusjonsmarginer i kjedene realiseres. Basert på Legemiddelverkets egen undersøkelse, som viste at gjennomsnittsfortjenesten i grossistleddet økte til formidable 240 ­prosent når originallegemiddelet ble utsatt for generisk konkurranse, virker det helt urimelig om skattebetalerne ved Nav skal subsidiere ytterligere marginer til kjedene, sier Kvale.

— Myndighetene kunne heller innføre en ordning hvor konkurransen på generika gjenspeiles direkte i utsalgsprisene, og på den måten bidratt til å senke utgiftene til blåreseptmedisiner enda mer.

Med allerede svært konkurranseutsatte og lave marginer, er generikaleveran­dørene avhengig av omsetningssterke generika. Forsvinner disse fra bransjens omsetning, vil eksistensgrunnlaget for næringen kunne forsvinne helt, skisserer Kvale til NFT.

Ser på konkurransehensynet
Konkurransetilsynet fant det også hensiktmessig å delta i utredningsarbeidet.

— Fordi eierskapsbegrensningsreglene i stor grad er begrunnet ut fra konkurransemessige hensyn, var det riktig for oss å bidra i dette arbeidet, uttaler rådgiver Beate Berrefjord, representant fra Konkurransetilsynet i arbeidsgruppen, i eget vedlegg til rapporten.

— Det viktigste utgangspunktet for en revurdering av regelverket bør være en grundig drøftelse av om de legislative ­hensynene også gjør seg gjeldende i dag. En slik drøftelse mangler i denne rap­porten, mener Berrefjord.

— Finner man gjennom videre disku­sjoner ateierskapsbegrensningsreglene er aktuelle i dagens markedssituasjon, mener vi at disse vanskelig kan ivaretas gjennom en oppheving av regelverket. En revisjon bør inneholde forslag til presiseringer som gjør det enklere for myndig­hetene å håndheve reglene. Hånd­hevelses­problemer alene er etter tilsynets vurdering ikke tilstrekkelig grunnlag for å endre dagens lovverk.

— Vi er redd en oppheving av loven kan svekke konkurransen i leddet mellom ­grossist og produsent, innen de lege­middelgrupper hvor eierskap selv har produksjon, sier hun.

— På den annen side vil vertikal inte­grasjon normalt føre til mer effektiv produksjon og distribusjon for stordrift. Viser det seg at dette er tilfellet også her, og at det vil være gunstig i et samfunnsøkonomisk perspektiv, vil det kunne være fordeler som oppveier ulempene ved eventuelle kon­kurransebegrensninger.

Konkurransetilsynet har så langt ikke konkludert i denne saken.
— Vi mener en grundig prinsipiell ­drøftelse må ligge til grunn før man kan begynne å endre lovverket, uttaler Berre­fjord i rapporten.

Bredest mulig faggrunnlag
— Vi skal nå vurdere dette og lage en ­innstilling som vi sender til Helse- og omsorgsdepartementet, sier Festøy.

Fristen for Legemiddelverket er 1. april. Dersom departementet skulle foreslå en lovendring, vil forslaget bli sendt på høring.

— Når vi kommer med vårt syn på ­eierskapsbegrensningen, vil vi skissere konsekvensene av en lovendring på grunnlag av det som har kommet frem under arbeidet i gruppen. Det er viktig for oss å belyse om lovendringen har noen vesentlig betydning for folkehelsen og ­markedskonkurransen, og hvordan vi på best mulig måte skal greie å håndheve og overvåke eierskapsreglene, sier Festøy.

— Vi oppfordrer alle som nå ikke har kommet med sitt synspunkt, om gi oss ­innspill til mulige konsekvenser og ­argumenter man måtte sitte inne med, meddeler Helga Festøy.

(Publisert i NFT, nr. 2/2009 side 10–12.)