Advokat og farmasøyt Håkon Austdal klarte å skrive ferdig kommentarutgaven til apotekloven så den kom ut på tampen av lovens tyvende år i fjor og ett år før den offentlige utredningen (NOU) som ser på fremtidens apotek skal levere sin utredning 1. januar 2023. Utfallet av NOU-en kan fort føre til mye ekstra arbeid for ham.

— Jeg er i likhet med veldig mange andre i apotekbransjen ganske spent på hva utvalget kommer frem til, og jeg ser frem til å se på den, sier han.

— Ikke minst fordi jeg blir nødt til å oppdatere denne boken, siden den også publiseres elektronisk av Universitetsforlaget, ler han.

NOU-en vil ikke føre til endringer i loven i seg selv, men vil legge grunnlaget for om det kommer noen endringer senere.

— Lovendringer vil jeg naturligvis ta med i oppdateringen, men det kan godt være at det omtales forhold i NOU-en som kan være av interesse for tolkningen av enkeltbestemmelser, og som derfor bør tas med. Så det blir spennende å se om det er ett eller annet som burde tas med i boken.

Jeg oppdaget at deler av for­arbeidene til loven fremstår som litt lite ­utredet, og at det ble tatt noen snarveier.

Smigrende oppdrag

Som advokat jobber Austdal blant annet mye med legemiddelbransjen, han er utdannet reseptarfarmasøyt og har jobbet i apotek. Men det er et tiår siden han satte sine bein bak en reseptur, og han hadde ikke drømt om å skrive om apotekloven før Universitetsforlaget tok kontakt i 2019.

— Fra min side kom dette som lyn fra klar himmel. Det var utelukkende forlagets initiativ, men jeg syntes å få en sånn forespørsel, var ganske spennende, medgir han og forklarer at det som oftest er langt mer erfarne jurister, og da typisk innenfor akademia, som blir spurt om å skrive kommentarutgaver.

— Så jeg ble litt smigret av å få den henvendelsen.

Les også: Apotekere må ikke være så flink pike

Lovgiver tok noen snarveier

Arbeidet med kommentarboken har vært interessant, og Austdal fant noen sider ved apotekloven som har overrasket ham.

— Jeg oppdaget at deler av forarbeidene til loven fremstår som litt lite utredet, og at det ble tatt noen snarveier. Det var en del ting jeg tenkte at ikke var veldig godt beskrevet og ikke gir noen veiledning for en jurist som skal tolke bestemmelsen, forklarer han.

— Og for meg fremstår ikke det som heldig.

Arbeidet med apotekloven la stor vekt på å klargjøre for den nye eierskapsmodellen som åpnet for eksterne eiere.

— Den delen er godt beskrevet i forarbeidene, så akkurat disse forholdene er godt utredet, sier han og mener det skinner igjennom at lovgiver har vært opptatt av skillet mellom eierskap og økonomiske interesser på den ene siden og det faglige, som er apotekers domene, på den andre.

— Man var fullstendig klar over at det ikke nødvendigvis er slik at den som har de største økonomiske insentivene er den som er mest interessert i det faglige, og det prøvde man å balansere på en god måte. Det er derfor man har en bestemmelse i apotekloven om det selvstendige faglige ansvaret til apotekere, forklarer han, og viser til paragraf 3-6 i loven som omhandler forholdet mellom driftskonsesjonæren og apotekkonsesjonæren.

Lovgiverne la mye arbeid i det, og han tror de dermed i stor grad fulgte den gamle loven på en del andre deler som ikke fikk den samme grundige utredningen.

Jeg tror man kanskje bør se litt ­nærmere på systemet om sanksjoner.

Eier må spørre apoteker om tillatelse

Noe som kanskje kan ses på mer som en kuriositet i loven, er en bestemmelse om at apotekkonsesjonæren, altså den som eier apoteket og alt i det, kun har tilgang til publikumsdelen av apoteket og trenger tillatelse fra apotekeren for å komme seg inn i øvrige deler av apoteket.

Med legemidler og resepter og eiere som ikke er helsepersonell handler det om sikkerhet og personvern og er ikke en ulogisk regel, men at eieren ikke har tilgang til egen eiendom uten samtykke, kan virke litt rart for utenforstående.

— Dette løser seg nok alltid i praksis, men det er likevel en ganske spesiell bestemmelse, smiler Austdal.

Trenger sanksjonsmuligheter

I det store og hele synes Austdal at loven rent juridisk har holdt seg godt. Etter å ikke ha jobbet i apotek på ti år, føler han seg ikke kvalifisert til å mene så mye om hvilken retning apotek bør gå i fremtiden og hva NOU-en burde ta for seg, men han ser likevel noen områder loven kanskje kunne hatt nytte av en oppdatering eller endring. Han ser at apotek trekker i retning av flere tjenester og de digitale flater. Det meste av det kan gjøres uten større lovendringer; det som eventuelt vil kreve lovendring er hvis det skal åpnes for nærmere samarbeid leger og apotek eller hvis man vil fjerne kravet om fysisk apotek.

— Jeg tror også, og jeg vet jeg ikke kommer til å bli populær av å si det her i deler av bransjen, men jeg tror man kanskje bør se litt nærmere på systemet om sanksjoner.

Apotekloven i dag har hovedsakelig alminnelig straff som sanksjonsmulighet for de fleste overtredelser. Austdal antar det skyldes at lovgiver, på tidspunktet loven ble utarbeidet, var redd for en oppblomstring av useriøse aktører, og at det ble antatt å være behov for et stort ris bak speilet. I dagens apoteklandskap fremstår de fleste aktørene i bransjen som seriøse og lite trolige til å begå større lovbrudd. Det skjer nok flere mindre overtredelser, også på områder som loven beskriver som straffbare, men det sitter antakelig langt inne for Legemiddelverket å gå til politiet for å anmelde et slikt forhold. Med mindre det gjelder svært alvorlige lovbrudd, er det også lite sannsynlig at politiet vil prioritere det. Så langt Austdal vet, har det aldri skjedd at straffebestemmelsen har blitt benyttet. Det kan bety at alle oppfører seg eksemplarisk, men over såpass lang tid og med så mange aktører fremstår det som litt påfallende.

Les også: Håkon Austdal har skrevet lovkommentar til apotekloven

Overtredelsesgebyr

En mulighet kan være at flere brudd på loven kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. I dag er dette kun mulig for brudd på en meldeplikt ved midlertidig overføring av driftskonsesjon.

— Det er jo ikke det at jeg vil at noen skal bli ilagt overtredelsesgebyr eller at behovet er prekært. Jeg tror bare at dersom Legemiddelverket hadde adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for enkelte brudd, ville det hatt en preventiv effekt, understreker han og legger til at tendensen på flere områder er at tilsynsmyndigheter får slike sanksjonsmuligheter for brudd på lovbestemmelser.

— Dette har også en PR-messig side. Selv om en slik sanksjon fra et økonomisk ståsted kan være en dråpe i havet sammenliknet med omsetningen, så ser det ikke veldig bra ut når man blir ilagt overtredelsesgebyr.

Krav til etterutdanning

Noe annet Austdal mener kunne trenge endringer, er kravet om etterutdanning. Loven sier at arbeidsgiver skal medvirke til nødvendig etterutdanning, men det er ikke tydeligere spesifisert.

— Jeg tror alle vil at apotek skal være en faghandel for legemiddel, og da må man ha kompetente mennesker som jobber der. Det er ikke noen grunn til å tro at de som kommer ut fra studiet i dag ikke er kompetente; de har grunnutdanningen i orden, men på legemiddel­området er det jo konstant behov for etterutdanning. Jeg mener det er ganske sentralt at man som fagarbeider blir gitt nødvendig tid til etterutdanning.

Inntrykket hans er at det blir gitt mye bra etterutdanning, men det er ikke standardisert, og det kan virke som at mange har lite tid til det. Han forklarer at det kan gjøres gjennom å spisse loven. Eventuelt kan det komme nærmere krav i form av en forskrift.

— Det er et eventuelt innspill til utvalget, og det er kanskje noe de ikke tenker så mye på, fordi jeg antar at fokus vil være på reguleringer som bidrar til økt konkurranse og nye løsninger uten at det går ut over de legemiddelpolitiske målene, sier han og legger til at det så klart også er noe bransjen selv kan ta initiativ til uavhengig av loven.

Fordeler og ulemper ved vertikal integrering

Vertikal integrering av grossistledd og salgsleddet er et omdiskutert tema. Austdal tror loven som sådan fungerer bra. Om vertikal integrasjon er ønskelig eller ikke, er et annet spørsmål som han ikke føler seg spesielt kyndig til å vurdere, men han er ikke sikker på at det er så enkelt å lage et tilfredsstillende alternativ.   

—  Det er jo en grunn til at det ble vertikal integrering. Det er effektivitetshensyn, og man må også tenke på det i en beredskapssammenheng om hvor tilgjengelig legemidler er og hvor lett det er for apotekene å skaffe dem, og ikke minst innkjøpsmakt. En fragmentering på dette området kan nok bidra til mye mer konkurranse, men kan også bidra til mindre effektivisering. Så det er pros and cons med begge systemer, påpeker han.

Apoteker står sterkt i apotekloven

Norges Farmaceutiske Forening (Farmaceutene) har i en spørreundersøkelse vist at en høy andel av norske apotekere oppfatter jobben som en belastning. Austdal har selv holdt webinar om og for apotekere i regi av Farmaceutene. Da sa han blant annet at apotekerne antakelig burde stå litt mer opp mot eierne.

Mye av diskusjonen rundt apotekernes situasjon kommer inn under arbeidsmiljøloven, men apotekloven legger grunnlag for den spesielle posisjonen til apotekeren.

— Lovgiver sitt hensyn har vært at en skal skille mellom det som er faglig og økonomisk og at eier ikke skulle kunne overstyre apotekeren med løsninger som ikke kan anses som faglig forsvarlige. I slike tilfeller legger loven opp til at apotekeren kan sette foten ned. Så sånn sett er apotekeren en særstilling i apotekloven.

Han mener bestemmelsen som gir apotekeren den sterke posisjonen bærer preg av frykten for at det skulle komme store eiere som kunne bli fristet til å ikke overholde regelverket ut fra økonomiske hensyn.

— Det kan man lese ut fra forarbeidene, og løsningen for lovgiver var å gi apoteker en sterk rolle hvor det ikke skulle være noen tvil om den faglige autoriteten.

Rollefordelingen kunne være klarere

— Kan loven endres for å få det til å fungere bedre?

— Det er klart man kunne diskutert om det egentlig er hensiktsmessig i alle tilfeller, eller om for eksempel alle forhold knyttet til personalet skal tas av apotek­konsesjonæren på kjedenivå, mens det resterende faglige ansvaret ble overlatt til apotekeren. Det kunne man jo tenke seg, men jeg vet ikke om det er noe behov for noen lovendring, det bør i så fall utredes nærmere. Hvis det er behov for lovendring der, så kan kanskje rollefordelingen presiseres bedre, sier han og understreker samtidig at han tror både eierstrukturer og rollefordeling i stor grad fungerer ganske bra og etter hensikten på de fleste områder.

— Jeg tror at det man må huske på, er at apotekkjedene har jo også gjort at dette her blir mer strøm­linjeformet i de ulike apotekene. Det har jo alltid vært et spørsmål om selvstendige apotek ikke nødvendigvis klarer å gjøre enkelte tiltak like gode på grunn av at de ikke har de samme ressursene som en kjede. Det er heldigvis ikke slik at det at man er en del av en kjede er negativt med tanke på det faglige.

Mange av opplevelsene som apotekerne forteller om i forbindelse med Farmaceutenes undersøkelse og intervjuer NFT har gjort med enkeltapotekere (se NFT nr. 3/2022) dekkes uansett av det nåværende lovverket. Han kan for eksempel bekrefte at når en representant for apotekkonsesjonæren uttrykker skuffelse overfor en apoteker som blir sykmeldt under graviditet, faller det utenfor.

— Det tror jeg ikke man trenger å være jurist for å mene noe om, sier han og himler med øynene.

Les også: Fra farmasi til jus

(Publisert i NFT nr. 4/2022 side 27–29.)